राजनीतिक अवधारणा मात्र मान्दा संघीयता असफल हुन्छ

वित्तीय संघीयता वा अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्थापन प्रणालीका बारेमा नेपालको संविधानमा जति व्यवस्थाहरू छन्, ती सबै स्पष्ट छन्। संविधानको अस्पष्टताको कारणले यसलाई कार्यान्वयन गर्न गाह्रो भएको होइन। 

संविधानले जस्तो किसिमको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था गरेको छ, त्यो एकदमै विशेष किसिमको छ। हामीले यस क्षेत्रका अन्य संघीय मुलुकका उस्तै आयोगसँग दाँज्ने हो भने यो आयोग अरुभन्दा अब्बल देखिन्छ। तर, अहिले हामीले यसको कार्यान्वयन गर्ने पद्धति, आवश्यक ऐन–कानुन, तिनको विस्तार र प्रयोग आदिमा बढी ध्यान केन्द्रित गर्न उचित हुन्छ।

वित्तीय संघीयताको समग्र परिप्रेक्ष्य भनेको सार्वजनिक वित्त हो। यो फराकिलो क्षेत्र हो। यसका केही विषयवस्तु मात्र संविधानले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका लागि छुट्याएको छ। तिनै तहका सरकारहरुले आयोगको नेतृत्वमा वा सहजीकरणमा गर्ने वित्तीय कामकारबाहीहरूलाई हामीले वित्तीय संघीयताको सन्दर्भमा हेर्दछौँ।

वित्तीय संघीयता भन्ने पदावली रिचर्ड मसग्रेभ नामक अमेरिकी अर्थशास्त्रीले सुरुमा प्रयोग गरेका थिए। अहिले हामी पनि प्रयोग गर्दै छौँ। वित्तीय क्षेत्र निकै जटिल क्षेत्र हो। हाम्रो आफ्नो प्रणाली छ, त्यसमा मिल्ने गरी हामीले यसलाई प्रयोग गर्नुपर्ने हुन्छ।

कसरी त?

यसका लागि संविधानले प्रस्टसँग दिग्दर्शन गरेको छ।

यससँग सम्बन्धित तीन मूल विषय छन्– आयको वितरण, स्रोत बाँडफाँट र आर्थिक स्थायित्व। यी सार्वजनिक वित्तसँग सम्बन्धित विषय हुन्। त्यसअन्तर्गतका १० वटा अधिकार/विषयचाहिँ प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई जिम्मा दिइएको छ। ती के हुन्, हामीलाई द्विविधा छैन।

आयोगलाई प्राप्त जुन काम, कर्तव्य र अधिकार छन्, संविधान र कानुनबमोजिम कार्यान्वयन गर्ने हो। संविधान संघीय हुनाले कानुन सोही भावना वा स्पिरिटमा बन्दछ भन्ने संविधान निर्माताको दृष्टिकोण हो। यदि संविधानले दिएका सारभूत प्रावधानहरूलाई कानुनले तलमाथि गर्ने अवस्था भयो भने त्यस संविधानको कुनै अर्थ भएन। तर, सारभूत प्रावधानलाई कायम राखेर कानुन बनाउने हो भने कानुन निर्माताका लागि छाडिएको ठाउँ भनेको केवल कार्यविधिका लागि मात्र हो।

अर्थात्, वित्तीय संघीयताका संरचना तथा संस्थागत मान्यताहरु संविधानमा उल्लेख भइसके। अब त्यसलाई कसरी कार्यान्वयन गर्ने, त्यसको प्रक्रिया, कार्यविधि वा तौरतरिकाको बारेमा हामी छलफल गर्न सक्दछौँ। तर, संविधानमा उल्लिखित सारभूत विषयलाई कानुनले बढाउने, घटाउने अथवा खुइल्याउने भन्ने हुँदैन।

संविधानको धारा २५१ ले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई प्रदान गरेको दसवटा काम, कर्तव्य र अधिकारमध्ये पहिलो हो– संविधान र कानुनबमोजिम संघको सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँटका लागि विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने। यो भनेको आयोगले सरकारलाई विवेक प्रयोग गर्ने ठाउँ दिएर सिफारिस गर्न भनेको होइन। निर्धारण गर्ने भनेको जसरी कर निर्धारण गरिन्छ, त्यसरी सटीक भाषामा बुझ्नुपर्‍यो। कानुन संविधानबमोजिम गर्ने हो भने राजस्वको बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा, जसरी आयोगले निर्धारण गर्दछ, त्यही नै हुन्छ। त्यसमा सरकारले धेरै टाउको दुखाउनुपर्दैन। आयोगले निर्धारण गरेको आधार र ढाँचाबमोजिम राजस्वको बाँडफाँट गरे पुग्दछ।

अर्को, प्रदेशको हकमा पनि यही कुरा छ। प्रदेश सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्व बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने। यस विषयमा आयोगको अधिकारका विषयमा धेरै कैफियत गरेर सरकारले हेर्नुपर्ने आवश्यकता छैन।

त्यस्तै, संघीय सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने समानीकरण अनुदान सम्बन्धमा सिफारिस गर्ने अधिकार आयोगको अधिकार हो। यहाँ वित्तीय संघीयताका सम्बन्धमा सिफारिस गर्ने भन्ने शब्द पटकपटक परेको छ। यो आयोगका सन्दर्भमा मात्र होइन, लोक सेवा आयोगले पनि सिफारिस नै गर्ने हो। कर्मचारीको जाँच लिएर एउटा पद्धतिअनुसार सिफारिस गरिसकेपछि अब नेपाल सरकारले हामी छान्छौँ भन्न पाउँदैन। यति गर्छौँ, यति गर्दैनौँ भन्न पनि पाउँदैन। यसरी सिफारिस गर्ने अधिकार सबैजसो संवैधानिक निकायहरुले प्राप्त गरेका छन्।

हाम्रो देशको पद्धतिमा आज्ञा, आदेश वा पुर्जी जारी गर्ने अधिकार अड्डा–अदालतलाई छ। सिफारिस गर्ने अधिकारचाहिँ संवैधानिक निकायहरूलाई दिएका छौँ। भाषा सिफारिस गर्ने भन्ने प्रयोग गरिए पनि त्यो गर भनेको हो, त्यसमा खेलवाड गर भनेको होइन। त्यसो हो भने त यस्तै प्रावधान लोक सेवा आयोग, मानव अधिकार आयोग, दलित आयोगको हकमा पनि छ। ती सिफारिस मात्र हुन्, ती ऐच्छिक कुरा हुन् भनेर सोच्नुहुँदैन। 

संवैधानिक अंगले गर्ने सिफारिस मन्त्रिपरिषदका समितिहरूले मन्त्रिपरिषदलाई गर्ने सिफारिसजस्तो होइन। आफ्नो टेबुलमा पुगेको मन्त्रिपरिषदको समितिको जुनसुकै सिफारिसलाई प्रधानमन्त्रीले मान्न पनि सक्छन्, नमान्न पनि सक्छन्। त्यसलाई छोट्याउने, बढाउने र त्यसको सम्पूर्ण जिम्मेवारी लिने अधिकार उनलाई छ। तर, यो संवैधानिक निकायको सिफारिस हो, यसलाई कार्यान्वयन गर्ने हो। गरिएको सिफारिसमध्ये आफूलाई मन पर्ने सिफारिस मात्र छनोट गर्ने वा अटेरी गरी बस्ने अधिकार सरकारलाई छैन।

अर्को, राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक, पूर्वाधारको अवस्थाअनुसार प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने ससर्त अनुदानको अध्ययन अनुसन्धान गरी आधार तयार गर्ने अधिकार वित्त आयोगलाई तोकिएको छ। आधार तयार गर्ने कुरालाई सरकारको अधिकार कटौती गरेको हो भनेर सोच्नुभएन। वित्तीय संघीयताको मर्म नै यही हो।

त्यस्तै, संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको खर्च जिम्मेवारी पूरा गर्ने र राजस्व असुलीमा सिफारिस गर्ने अधिकार पनि आयोगलाई प्राप्त छ। यो वित्तीय संघीयताको अतिरिक्त पक्ष हो। यससँग सम्बन्धित पक्ष मौद्रिक नीति, वित्तीय नीति, बैंकिङ नीति हुन सक्छन्। नेपाल राष्ट्र बैंकको पनि विभिन्न अधिकार छ। राष्ट्र बैंकलाई ऐनले त्यो अधिकार दिएको छ। तर, वित्त आयोगले प्राप्त गरेको संवैधानिक अधिकार हो। यस पक्षमा ऐनहरूबाट कुनै निकायलाई प्राप्त अधिकारले अतिक्रमण गर्न सक्दैनन्, त्यसरी प्रयोग गर्न पनि मिल्दैन। 

बरु संवैधानिक अधिकार कुनै आयोगले पाइसकेपछि नेपाल सरकार, यसका मन्त्रालयहरु वा राष्ट्र बैंकको अधिकार कटौतीमा पर्न सक्छ। संसदकै त्यस्तो अधिकार छ भने पनि त्यो कटौती गर्नुपर्‍यो। त्यसो नगर्ने हो भने सिफारिस गर्ने अधिकारको मर्यादा रहँदैन। वित्तीय संघीयताको पनि इज्ज्त रहँदैन।

संविधानअनुसार समष्टिगत आर्थिक सूचकहरूको विश्लेषण गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूले लिन सक्ने आन्तरिक ऋणको सीमा पनि वित्त आयोगले सिफारिस गर्ने हो।

संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको राजस्व बाँडफाँटको आधारको पुनरवलोकन गरी परिमार्जन गर्ने अधिकार पनि वित्त आयोगसँगै छ। यहाँ समीक्षाको अधिकार पनि दिइएको छ। भनाइको अर्थ सिफारिस पनि प्रयोगको आधारमा परिमार्जन भइरहन सक्दछ, त्यसलाई पुनर्विचार गर्ने अधिकार आयोगलाई छ। परम्परागत रुपमा केन्द्रीय सरकारले प्रयोग गरी आएका धेरै अधिकारहरु अब आयोगलाई छुट्याएको यथार्थ सरकारले नबुझेको देखिन्छ।

प्राकृतिक स्रोतका सन्दर्भमा प्रायः हामी के देख्छौँ भने तीन खालका अधिकार यस आयोगले पाएको छ। प्राकृतिक स्रोतको परिचालन गर्दा नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारणको आधार तयार गरी सिफारिस गर्नुपर्ने हुन्छ। प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँटका विषयमा संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश अनि स्थानीय तहहरूकै बीचमा उठ्न सक्ने विवादको विषयमा अध्ययन अनुसन्धान गरी त्यसको निवारण गर्न समन्वयात्मक रूपमा काम गर्न सुझाव दिने काम पनि आयोगकै हो। अर्थात्, राजनीतिक द्वन्द्व हुन सक्ने भनेर सम्भावित द्वन्द्व व्यवस्थापन गर्ने उद्देश्यले सुझाव दिने अधिकार पनि आयोगलाई प्रदान गरिएको हो।

त्यसैगरी, नौवटा अधिकारसँग छुट्याएर एउटा अर्को अधिकार पनि संविधान उल्लेख गरिएको छ। धारा १५१(२) मा आयोगले प्राकृतिक स्रोत बाँडफाँट गर्दा सोसँग सम्बन्धित वातावरणीय प्रभाव मूल्यांकनमा आवश्यक अध्ययन तथा मूल्यांकन गरी नेपाल सरकारलाई सिफारिस गर्ने उल्लेख छ।

जति कुरा संविधानमा भनिएको छ, ऐन निर्माताले अब धेरै टाउको दुखाउनुपर्दैन। खाली कार्यविधि, प्रक्रिया र अतिरिक्त संरचना चाहिन्छ भने त्यसमा केन्द्रित भए पुग्छ। आफ्ना तर्फबाट अतिरिक्त अधिकार दिन खोजे पनि संविधानले दिएको अधिकार खोसिने गरी वा त्यसलाई प्रभावित पार्ने गरी ऐन बनाउने वा अन्य किसिमले काम गर्ने अधिकार वित्तीय संघीयतामा हुँदैन। त्यसो भयो भने हामीले स्वायत्त र स्वतन्त्र किसिमका यी संवैधानिक निकायहरू बनाउनुको कुनै पनि तात्पर्य रहँदैन।

सबै वित्तीय निर्णयहरु नेपाल सरकार वा अर्थ मन्त्रालयले गर्ने हो भने स्वतन्त्र तथा निष्पक्ष आयोग निर्माणको औचित्य नै के रह्यो र?

वित्तीय संघीयताको उपर्युक्त संवैधानिक प्रणालीका आधारमा भन्नैपर्ने हुन्छ, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन समस्याग्रस्त छ। यसले आयोगको संवैधानिक भूमिकालाई अधिकांश अवस्थामा अस्वीकार गरेको छ। इसका कतिपय प्रावधानलाई अदालतमा चुनौती पनि दिइएको छ। तर, त्यसबारे अदालतले निर्णय नगरेकाले अहिलेसम्म गलत अभ्यास भइरहेका छन्। यो ऐन संविधानको मापदण्ड अनुसार बनेकै छैन। 

२०७४ मा ऐन आउँदा हामीले धेरै कुरा राम्रोसँग बुझिसकेको अवस्था थिएन होला। त्यसबेला अलि हुलमूल पनि थियो। विधिनिर्मातालाई हामीले दोष नै दिनुपर्दैन। तर, अहिले हुलमूल छैन। यस ऐनको प्रयोगमा देखिएका विडम्बनाहरु अब सबै प्रदेश तथा पालिकाका जानकारीमा आउँदै छन्। 

यसको कार्यान्वयनले के दियो भन्ने पनि सबैलाई जानकारी भइसक्यो। जस्तो अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्क रकम मात्र राजस्वको रूपमा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच बाँडफाँट गर्ने र सोको हिसाब पनि संघलाई ७० प्रतिशत, सात प्रदेशलाई १५ प्रतिशत र ७५३ वटा पालिकालाई बाँकी १५ प्रतिशत राजस्व बाँडफाँट गरी हस्तान्तरण गर्ने भन्ने व्यवस्था सरकारले आफ्नो खल्तीबाट कसरी बनायो। संविधानमा त त्यस्तो लेखिएको छैन। यो संविधानको मापदण्डअनुसार भएन।

त्यस्तै, उक्त ऐनको अनुसूची ४ मा दिइएबमोजिम प्राकृतिक स्रोतको परिचालनबाट प्राप्त रोयल्टी पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई क्रमशः ५० प्रतिशत, २५ प्रतिशत र २५ प्रतिशतको अनुपातमा बाँडफाँट गरी हस्तान्तरण गर्ने अर्को हचुवा व्यवस्था कसरी आयो? त्यो पनि संविधानको प्रावधानबमोजिम छैन। 

यही ऐनको व्यवस्थाअनुसार वित्तीय समानीकरण अनुदानबाहेक अरु ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानको रकम आयोगबाट सिफारिस नभई सिधै नेपाल सरकारका मन्त्रालयबाट प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारलाई वितरण गर्ने भनिएको छ। यसमा पनि कैफियत छ। यहाँ आयोगलाई जुन १० वटा अधिकार दिइएको छ, त्यसमा आयोग नै हर्ताकर्ता हो। सरकारले आयोगमा केवल उपस्थित हुने हो, आफ्ना कुरा भन्ने हो, जसरी अन्य पक्षले पनि भन्न सक्दछन्। तर, स्वतन्त्र र निष्पक्ष सही भूमिका निर्वाह गर्नुपर्ने आयोगलाई दिएको अधिकार नियन्त्रित र निर्देशित गर्न सक्दैन। यी सबै असंवैधानिक प्रयासहरु हुन्।

सरकारको पक्षमा के भन्न सकिन्छ भने यस ऐनमा जति प्रावधानहरू उल्लेख गरिएको छ, यी सबै प्रावधान हिजो हामीसँग भएका व्यवस्थाकै सेरोफेरोमा सुधार गर्ने उद्देश्य राखिएको होला। तर, यो संघीय मापदण्डअनुरुपको सुधार हुन सकेन। यसबाहेक पनि हामी के देख्छौँ भने राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐनमा हिने कुरा लेखिएनन्। न्चाहिने कुरा धेरै लेखिए।

वित्त आयोगको ऐनलाई संविधानबमोजिम अन्तर्राष्ट्रिय वित्तीय संघीयताको मापदण्डअनुसार बनाउनुपर्ने आवश्यकता देखिन्छ। अधिकार बाँडफाँटको सूचीलाई बुझ्ने क्रममा पनि सरकारले कतिपय कुरा नबुझेर, नजानेर, कतिपय कुरा पुरानो बानीअनुसार गरेको पनि देखिन्छ।

तलबाट अधिकार बाँडफाँटको जुन सूची छ, तिनलाई माइनस गरेर माथिका तहहरुको अधिकारको व्याख्या गर्नुपर्छ। अर्थात्, हामीले पहिलेदेखि छलफल गर्छौँ, प्रिन्सिपल अफ सब्सिडियारिटी भन्छौँ। तल माध्यमिक वा आधारभूत शिक्षा भनेको छ भने हामीले त्यसलाई तलको कुरा स्वाट्टै घटाएर माथिको कुरा गर्ने हो। माथिको कुरालाई बढाएर तलको कुरालाई चेपुवामा पार्ने होइन। 

आधारभूत स्वास्थ्यको बारेमा पनि त्यही हो। जति अधिकार हामीले स्थानीय तहलाई दिएका छौँ, ती अधिकारलाई सर्लक्कै छुट्याउनुपर्‍यो। त्यसपछि मात्र माथिको अधिकारको कुरा गर्नुप¥यो। मथिको तहले अधिकार बढी लिन थालेपछि वित्तीय कुरामा त्यहाँको सरकारले लोभ गर्न थाल्छ। त्यो लोभ अहिलेको आयोगको सिफारिसबिना सरकारले ऐनका माध्यमबाट गरेको बाँडफाँटमा झल्किन्छ। संघीय मापदण्डमा त्यो मिल्दैन।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तह समन्वय तथा बलतबच सम्बन्धसम्बन्धी ऐनमा पनि समन्वय गर्ने अधिकार छ। जुन संघीयतामा धेरै प्रयोग गरिँदैन। समन्वयका नाममा संघीय सरकार बलियो हुँदै जाने प्रवृत्ति देखिन्छ।

तर, हाम्रो संविधानले धारा २३२ (१) मा उल्लेख गरेको छ– संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ। हामीले त्यति नै बुझ्नुपर्‍यो, जति संविधानले भन्न खोजेको हो। समन्वय भनेर प्रदेश र स्थानीय सरकारको शासन सञ्चालनमा संघले लामो हात पार्नुभएन।

प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई जनादेशप्राप्त भएकाले त्यो जवाफदेही पनि छ। त्यसैले माथिल्ला सरकारहरूले अलिकति आत्मसंयम राख्नुपर्ने हुन्छ। तर, जसरी स्थानीय सरकार प्रभावित भएको छ, त्यसैगरी प्रदेश सरकार पनि प्रभावित भएकै देख्छौँ। वित्तीय संघीयता कमजोर हुँदा संविधानको कार्यान्वयनमा शिथिलता देखिएको छ।

संघीयता सञ्चालनसम्बन्धी जति पनि ऐन छन्, तिनको समीक्षा गर्नुपर्ने देखिन्छ। तर, समीक्षा गर्दा आयोगको अधिकारलाई प्रभावित पार्ने गरी गर्नुभएन। अहिलेका लागि पनि र पछिका लागि पनि। संशोधन संविधानमा होइन, ऐनहरूमा चाहिएको हो। जसरी स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा २२ वटा अधिकारको सूची प्रस्टसँग व्याख्या गरिएको छ, त्यसैगरी अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्थापन ऐनको व्यवस्थालाई अहिलेको अनुभवको आधारमा समीक्षा गरेर त्यसको पुनर्लेखन गर्नुपर्छ। वित्तीय संघीयताको सफलताले मात्र राजनीतिक संघीयताको सफलताको आधार तयार गर्छ।

यति भन्नुको कारण के हो भने संघीयतालाई राजनीतिक अवधारणा मात्र मानियो भने त्यो असफल हुन्छ। किनभने राजनीतिक अवधारणालाई कार्यान्वयन गर्न पुँजी चाहिन्छ, स्रोतसाधन चाहिन्छ, प्राकृतिक स्रोतदेखि रोयल्टीसम्म चाहिन्छ। जब त्यो विषयमा निर्णय गर्नुपर्ने हुन्छ, जसको लामो हात छ, उसैले आफूलाई फाइदा र अरुलाई बेफाइदा हुने निर्णय गरिदिन्छ। त्यसैले त्यो अधिकार एउटा यस्तो आयोगलाई दिऊँ, जो स्वतन्त्र र निष्पक्ष हुन्छ भनेर यो आयोगको व्यवस्था गरिएको हो। 

आयोगले स्वतन्त्रतापूर्वक गरेको निर्णय राष्ट्रिय रूपमा कार्यान्वयन सुनिश्चित गरिनुपर्दछ। त्यसो गर्न स्थानीय र प्रादेशिक तहमा त्यो निर्णय पुर्‍या सक्ने, कार्यान्वयन गराउन सक्ने र त्यसको निगरानी गर्ने अवस्था आयोगको ऐनमा हुनुपर्छ। त्यसो भएन भने विद्यमान प्रयासहरु सफल हुन सक्ने छैनन्।

(गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघको हालै ललितपुरमा सम्पन्न केन्द्रीय परिषद् प्रथम बैठकअन्तर्गत ‘वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनमा अन्तरसरकार वित्त व्यवस्थापन प्रणाली र अबको कार्यदिशा’ शीर्षकको कार्यशालामा संविधानविद् डा विपिन अधिकारीले प्रमुख वक्ताका रूपमा दिएको प्रवचनमा आधारित।)