प्रशासनिक भद्रगोलले संघीयता असफल पार्ने डर भइसक्यो: उमेश मैनाली (अन्तर्वार्ता)

उमेशप्रसाद मैनालीले २०३४ देखि २०६६ सम्म निजामती सेवामा बिताए। २०७१ चैतदेखि २०७७ चैतसम्म लोकसेवा आयोगको अध्यक्षका रुपमा मैनालीले नेपालको सार्वजनिक सेवामा योग्यता प्रणाली सुधार्न महत्वपूर्ण भूमिका खेले। मैनालीले हालै ‘सार्वजनिक शासन’ र ‘ब्युरो ब्याथा’ शीर्षकका पुस्तक प्रकाशित गरेका छन्। मैनालीसँग संघीय निजामती सेवा ऐन, प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजनमा देखिएका समस्या र नेपालको सार्वजनिक प्रशासनबारे नेपालखबरले गरेको कुराकानीको सम्पादित अंशः 

संघीय निजामती सेवा ऐन आउन सकेको छैन, जसमा निजामती कर्मचारीको ठूलो सरोकार छ। विज्ञका हिसाबले भन्दा के कारणले ऐन आउन ढिलाई भइरहेको होला? 
संघीय निजामती सेवा ऐन निकै विलम्ब भयो। संविधान जारी भएपछि संसदको पहिलो अधिवेशन बसेको एक वर्षभित्र संविधानसँग बाझिने सबै ऐन खारेज गर्ने स्पष्ट व्यवस्था छ। धेरै ऐन खारेज पनि भए। संविधान आएको तीन वर्षपछि निजामती सेवा विधेयक संसदमा प्रस्तुत त भयो, तर अघि बढ्न सकेन। देउवा नेतृत्वमा नयाँ सरकार बनेपछि पहिलेको विधेयक फिर्ता गरियो। सरकारले अध्यादेशमार्फत् ऐन ल्याउन खोजे पनि त्यो सम्भव हुन सकेन। संघीय निजामती सेवा ऐन ल्याउने कुरा संविधान जारी गर्नुभन्दा जटिल बनाइयो। यसले हाम्रा राजनीतिज्ञ र सांसदको कार्यशैली र कार्यक्षमतामाथि नै प्रश्न उठाएको छ। 

मैले केही दिनअघि अहिलेका सामान्य प्रशासनमन्त्री राजेन्द्र श्रेष्ठले बोलाएको विज्ञ छलफलमा बहालवाला कर्मचारीसँग सल्लाह र सुझाव लिएर निजामती ऐन बनाउन खोज्नुभयो भने ऐन ल्याउन ढिला हुन्छ भनेको थिएँ। बरु सार्वजनिक प्रशासन कस्तो बनाउने भन्नेबारे सेवानिवृत्त कर्मचारी, प्रशासन विज्ञ र व्यापारी समुदायका प्रतिष्ठित व्यक्तिसँग विज्ञ परामर्श लिँदा हुन्छ, जुन तटस्थ हुन्छ। कर्मचारी विशेषले ऐनमा आफ्नो स्वार्थ हेर्छ, आफूअनुकूल भए सहयोग गर्छ, नत्र असहयोग गर्छ, विरोध पनि गर्छ।

एउटा उदाहरण छः गिरिजाप्रसाद कोइराला पहिलोपटक प्रधानमन्त्री हुँदा निजामती सेवा ऐन २०४९ ल्याइयो। उहाँको सचिवालयमा रहेका एकजना सहायक सचिव तहका कर्मचारीले आफू स्वतः बढुवा पाउन सहायक सचिव पदको दरबन्दी नै खारेज गरिदिएका थिए। 

नयाँ संघीय निजामती ऐनले समेट्नैपर्ने विषय के हुन्? 

संघीय निजामती ऐन नबन्दा प्रदेश र स्थानीय तहका सेवा सर्तसम्बन्धी कानुन बन्न पाएका छैनन्। संघीय निजामती ऐन छाता ऐन हो। ऐन जारी नहुँदा प्रत्यक्ष रुपमा ७०–८० हजार कर्मचारीलाई असर परेको छ। पहिलोपटक २०१३ सालमा निजामती सेवा ऐन बन्यो। त्यो बेलादेखि नै निजामती सेवालाई सु–व्यवस्थित बनाउन सकेनौँ। अहिलेको निजामती सेवा ऐनमार्फत् अब तहगत बढुवा प्रणालीमा जानुपर्छ। श्रेणीगत बढुवा अब हटाइनुपर्छ। अर्को सवाल भनेको कर्मचारीको अनिवार्य अवकाश उमेर ६० बनाइनुपर्छ। कर्मचारीलाई जनउत्तरदायी बनाउनु आवश्यक छ। उनीहरुको पेसागत हकअधिकार र सुरक्षाका साथै उनीहरुलाई जनताको सेवाप्रति जिम्मेवार बनाउनु आवश्यक छ। ​

कर्मचारीलाई जिम्मेवार बनाउने कुरा चर्चामा आइरहन्छ, तर कार्यान्वयन हुँदैन। अबको ऐनले यसलाई सम्बोधन गर्न सक्ला? 
यसमा पोजिटिभ एप्रोच र नेगेटिभ एप्रोच छन्। हामीले अहिलेसम्म बनाएका संघीय निजामती ऐन नेगेटिभ एप्रोचमा आधारित रहे, जसमा केवल कर्मचारीको सेवा सर्त कस्तो बनाउने, उनीहरुको पेसागत सुरक्षा र वृत्तिविकास कसरी गर्ने लगायत कुरा परे। अर्को पोजिटिभ एप्रोच हो। पोजिटिभ एप्रोचले जनतालाई कसरी राम्रो सेवा दिने, कर्मचारी प्रशासनतन्त्रलाई कसरी जनउत्तरदायी बनाउने भन्ने पनि हेरिन्छ। कर्मचारीका शैली र आचरण कसरी सुधार्ने र जनप्रिय कसरी बनाउने भन्ने कुरा यो एप्रोच भित्र पर्छ। 

कर्मचारीले आफूलाई शासक र जनतालाई शासित ठानेको आरोप छ, यस्तो अवस्थामा यहाँले भनेजस्तो उनीहरुलाई जिम्मेवार बनाउन सहज छ त? 
अब बन्ने ऐनको एउटा पुरै खण्डमा कर्मचारीको उत्तरदायित्वबारे स्पष्ट लेखिनुपर्छ। कर्मचारीले आफूलाई शासक र जनतालाई शासित ठान्ने अवस्थाको अन्त्य हुनुपर्छ। अबको निजामती ऐन परम्परागत खालको हुनुहुँदैन। राजनीति र कर्मचारीबीचको लक्ष्मणरेखा छुटिनुपर्छ। कसरी राजनीतिज्ञ र कर्मचारीले एक आपसमा समन्वय गर्ने र कसरी पृथक भएर काम गर्ने, त्यसको स्पष्ट लक्ष्मणरेखा कोरिनुपर्छ। यी कुरालाई ऐनले निर्देश गर्नुपर्छ। राजनीतिज्ञ र कर्मचारीबीच कहिल्यै सम्बन्ध राम्रो छैन। जहिले पनि राजनीतिक तहबाट हस्तक्षेप गर्ने गरिएको छ। कर्मचारी पनि राजनीति गर्न खोज्छन्। यी दुवै चिजलाई कसरी सीमामा राख्ने, यी चिजहरु अबको ऐन ल्याउँदा ख्याल गरिनुपर्छ। 

निजामती सेवामा तहगत बढुवा प्रणाली लागू गर्ने भनिएको धेरै वर्ष भयो। तहगत बढुवा प्रणालीमा जान कसका कारण सम्भव नभएको होला?
सरकारका सचिवहरु नै तहगत बढुवा प्रणालीमा जान चाहँदैनन्। उनीहरुलाई तहगत बढुवा प्रणालीमा जाँदा आफ्नो घटुवा हुन्छ कि भन्ने भान परेको छ। विशिष्ट श्रेणी र प्रथम श्रेणीमा रहनुमा नै आफ्नो हित देख्छन् उनीहरु। त्यस्तो सोच्नु गलत हो। २०२५ सालको वेदानन्द झाको प्रतिवेदनदेखि लगातार एकीकृत निजामती सेवामा जाने र पद वर्गीकरण गर्ने भनेर लेखिँदै आयो। २०२७ सालमा पद वर्गीकरण योजना नै जारी गरिएको थियो। त्यसपछि २०४९ को निजामती सेवा ऐनमा गजेटमा लेखेको मितिदेखि हामी तहगत बढुवा प्रणालीमा जाने भनेरै लेखियो। तर अहिलेसम्म पनि तहगतमा जाने या श्रेणीगत नै रहने, द्विविधा देखिन्छ। तहगत प्रणाली कहिलेदेखि लागू गर्ने, स्पष्ट मिति निजामती सेवा ऐनमा लेखिनुपर्छ। अनि मात्रै लागू हुन्छ। गजेटमा प्रकाशित भएको मितिदेखि लागू हुने भनियो भने त्यो लागू हुँदैन। 

श्रेणीगत भन्दा तहगत बढुवा प्रणाली किन उपयुक्त? 
तहगत प्रणाली बढी लोकतान्त्रिक हुन्छ। सबैलाई समान अवसर प्राप्त हुन्छ। विभिन्न सेवाबीचको अवसरको असमानता कम हुन्छ। राजपत्राङ्कित र राजपत्रअनङ्कित र श्रेणीहरुबीचको मनोवैज्ञानिक विभेद समाप्त हुन्छ। तहगत बढुवामा एकदेखि पन्ध्र तहसम्म हरेक मन्त्रालयको आफ्नै सेवा हुन्छ। जो कार्यकारी सेवामा हुन्छ, उसले त्यहीँबाट बढुवा भएर सचिव हुन पाउने भयो, जो विशेषज्ञ सेवामा जान्छ सचिवसरहको तर वरिष्ठ विशेषज्ञ भएर रहन पाउने भए। यो हाम्रो सन्दर्भमा उपयुक्त हुन्छ। २०६४ को मधुनिधि तिवारीको सार्वजनिक प्रशासनसम्बन्धी प्रतिवेदनले तहगत बढुवाबारे स्पष्ट लेखेकै थियो।

सरकारी कर्मचारीको उमेरहद बढाउने कि यथास्थितिमा राख्ने रस्साकस्सी चल्ने गरेको देखिन्छ नि!
उमेर हद बढाउनु धेरै कारणले उपयुक्त हुन्छ। एक त औसत उमेर बढेको अवस्था छ, अर्को राज्यलाई पर्ने व्ययभारको कुरा छ। अन्य देशको उदाहरण हेर्दा पनि उमेरहद बढाउनु पर्छ। तर एकैचोटि उमेरहद ६० पुर्याउँदा दुई वर्ष सम्पूर्ण बढुवा रोकिने भयो। दुई वर्ष कुनै पद खाली हुँदैन। त्यसैले ६–६ महिना बढाउँदै लैजानुपर्छ। 

हामीले सरकारी सेवामा जागिर सुरु गर्दा उमेरहद ६३ थियो, तर पछि घटाएर ५८ बनाइयो। देशभित्रै सबै सेवामा उमेरहद एकै छैन। जस्तो त्रिभुवन विश्वविद्यालयमा ६३ वर्ष छ। स्वास्थ्य सेवालाई निजामती सेवामा गाभ्न खोजिएको छ, जहाँ उमेर हद ६० वर्ष छ। यता निजामती सेवामा चाहिँ किन ५८ वर्ष? स्वाथ्य सेवामा तहगत बढुवा छ, यता निजामती सेवामा श्रेणीगत छ। कर्मचारीको उमेरहदबारे एकरुपता गर्नुपर्छ। सबै क्षेत्रमा उमेरहद ६० वर्ष बनाउँदा राम्रो। 

नेपालको प्रशासनिक संघीयता कार्यान्वयनमा कर्मचारी समायोजन निकै झन्झटिलो देखियो। किन यस्तो भएको होला? 
तल्लो तहमा कर्मचारी समायोजन जटिल बनाएको संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले हो। जटिल बनाएपछि त्यसको सामना गर्ने मन्त्रालयले नै हो। २०७४ सालमा समायोजन ऐन आउँदा मलाई पनि संसदमा बोलाएर सोधिएको थियो, लोकसेवा आयोगको अध्यक्षका रुपमा। हामीले तल्लो तहमा सरुवा भएर जाने कर्मचारीलाई फेरि केन्द्रमा आउन मिल्ने कानुनी व्यवस्था गरिनुपर्छ भनेर सुझाव दिएका थियौँ। अन्यथा उनीहरुको न्यायिक हक हनन हुन्छ भनेका थियौँ। यसमा दुई वटा विकल्प थिए। एउटा उनीहरुलाई केही समय खटाउने र उसको ठाउँमा कर्मचारी खटाएपछि केन्द्रमा फर्किन पाउने व्यवस्था गरौँ। 

दोश्रो, कर्मचारीलाई समायोजन भएर गएको केही समयपछि केन्द्रमा फर्किन पाउने व्यवस्था गरौँ। त्यसमा राज्य व्यवस्था समितिले स्वीकार पनि गर्यो। तर त्यहीबीचमा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयमा सचिव परिवर्तन हुनुभयो। उहाँले अध्यादेश ल्याएर समायोजन भएपछि भयो, अब केन्द्रमा आउन पाइँदैन भनिदिनुभयो। एकजना मन्त्रीले मन्त्रिपरिषदबाट मापदण्ड बनाएर तल्लो तहमा कर्मचारी सरुवा गरिदिनुभयो। जबकि समायोजन ऐनमा कतै छैन तल्लो तहमा सरुवाको व्यवस्था। ती स्थानीय तहकै लागि भर्ना भएकाले त सरुवा मागेका थिएनन्। त्यसबेला ९ हजार कर्मचारी लोकसेवा आयोगले तल्लो तहमा पठाएको थियो। उनीहरुलाई समेत सरुवा गर्ने प्रावधान ल्याउने काम भयो। वास्तवमा कोही पनि कर्मचारी तल्लो तहमा बसेन। पछि सारा स्थानीय तहमा कर्मचारी नभएर हाहाकार भयो। स्थानीय तहकै लागि भनेर मागिएका कर्मचारीलाई पनि सरुवा गर्ने प्रावधान ल्याउनु गलत थियो। त्यसमा राजनीतिक स्वार्थ हावी भयो। यसो गर्दा कर्मचारीलाई पायक नपर्ने स्थानीय तहमा कर्मचारी पुरै रिक्त हुने खतरा भयो।

अहिले पनि ४० प्रतिशत कर्मचारी तल्लो तहमा खाली रहेको भनेर मन्त्री आफैँले भनिरहनुभएको छ। सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा परेका छन्, लोकसेवाको पदपूर्ति रोकिएको छ। अन्र्तवार्ता दिएका अधिकृतको नतिजा रोकिएको अवस्था छ। अहिले भद्रगोलको अवस्था आएको छ। अदालतको ताल देखिएकै छ। कहिले फैसला हुन्छ थाहा छैन। प्रशासनिक संयन्त्रको भद्रगोलले नै संघीयता असफल होला कि भन्ने डर भयो। 

प्रदेश नम्बर २, लुम्बिनी लगायतले आफैँले कर्मचारी भर्ना गरिदिए। यसले गर्दा प्रदेश र केन्द्रबीच द्वन्द्व उत्पन्न भएको अवस्था छ नि!
केन्द्र र प्रदेशबीच अहिले द्वन्द्व आउनु स्वाभाविक छ। यसो हुनुमा केन्द्रको नै दोष छ। निजामती सेवा ऐन यतिका समय नबनाउने अनि उनीहरुले आफ्नो ढंगले ऐन नल्याएर के गरुन्? सेवासर्तसम्बन्धी काम र कर्मचारी भर्नासम्बन्धी काम उनीहरु आफैँले गर्ने नै भए। प्रदेश नम्बर २ ले आफूखुसी गरेपछि अरु प्रदेशले पनि सिको गरेका छन्। यो केन्द्रको असक्षमताले सिर्जना भएको परिस्थिति हो। लोकसेवाको २०७७ सालको रिपोर्टमा हामीले प्रशासनिक संघीयतालाई केन्द्रबाट हेर्न मुख्यसचिवको नेतृत्वमा एउटा उच्चस्तरीय संयन्त्र बनाउनु आवश्यक  छ भनेर सुझाव दिएका थियौँ। जसरी राजनीतिक तहमा प्रधानमन्त्रीको नेतृत्वमा एउटा संघीय परिषद् छ त्यसैगरी मुख्य सचिवको नेतृत्वमा संघीय कार्यकारी परिषद् बनाउन सकिन्छ जसमा सातै प्रदेशका मुख्य सचिव सदस्य रहन्छन्। यस्तो स्थायी संयन्त्र बन्नुपर्छ। त्यसले प्रशासनिक जटिलता र समन्वयका काम गर्नुपर्छ।

प्रदेश २ ले संविधान र अहिलेको व्यवस्थाविपरीत हुनेगरी कर्मचारी पदपूर्ति गरिदिएको छ। प्रदेश २ ले लोकसेवा आयोगमा तीनैजना व्यक्ति मधेसी मूलका प्राध्यापक नियुक्त गर्यो। के त्यो समावेशी भयो त? प्रदेश लोकसेवा आयोगसम्बन्धी आधार र मापदण्ड छ। त्यसमा एकजना महिला, एकजना सार्वजनिक प्रशासनबाट अवकाश पाएका व्यक्ति हुनुपर्छ भनिएको छ। निजामतीका एक जना पनि राखेनन्, सबै प्राध्यापकहरु राखे। उहाँहरु आफू पुरै संघीयतावादी भन्ने तर नियुक्तिमा चाहिँ समावेशीताको सिद्धान्त नमान्ने? त्यतिबेलाका प्रदेश प्रमुख राजेश अहिराजले त यसबारे लेखेरै विरोध जनाए। अर्कोतिर कर्णालीको लोकसेवा आयोगमा तत्कालीन विपक्षी दलका नेता (अहिलेका मुख्यमन्त्री)ले आफ्नी श्रीमतीलाई सिफारिस गर्नुभयो। लुम्बिनी प्रदेश लोकसेवामा प्रतिपक्षी दलको नेताले आफ्नो बुहारीलाई सिफारिस गर्नुभयो। योग्यता पुगेन भनेर अख्तियारले फाइल तानेर हेर्दैछ। यस्ता विकृति छन्। यसले संघीयताप्रति असन्तुष्टि जन्माएको छ। 

कर्मचारी आफैँ अनुशासित हुने प्रवृत्ति छैन। ट्रेड युनियनको नाममा राजनीति गर्ने गर्छन्। कर्मचारी आफैँले आफ्नो शुद्धीकरणका लागि के गर्नुपर्छ? 
कर्मचारीले सोच्नुपर्यो कि हामी किन जनताका प्रिय हुन नसकेका होला भनेर। कर्मचारी न राजनीतिज्ञको प्रिय छ, न जनताको। कसैको प्रिय छैन। राजनीतिज्ञले चाहिँ कर्मचारी प्रशासन भत्काइदिन्छन्। यस्तो समेत छ– राजनीतिज्ञले आफ्नो असक्षमताको आरोप कर्मचारीतिर फ्ँयाकिरहेका छन्। हामी स्वर्ग बनाइदिन्थेम कर्मचारीले काम गर्न दिएनन् भन्छन् नेताहरु। कर्मचारीतन्त्र आफैँले बोल्ने ठाउँ दियो त्यसका लागि। कर्मचारीतन्त्रले नीतिलाई कार्यान्वयन गर्ने हो, सामान्य, निष्पक्ष सल्लाह दिने हो। निष्पक्ष रुपमा सेवा प्रवाह गर्नु कर्मचारीको काम हो। कानुनको कार्यान्वयनमा कर्मचारी निष्पक्ष हुन्छ। दोश्रो, राजनीतिज्ञलाई दिने परामर्श तटस्थ भएर दिनुपर्छ। स्वार्थरहित परामर्श दिनसक्छ। तेश्रो, जनता र राजनीतिज्ञबीचको सेतुको काम गर्ने। जनताका माग रेकर्ड गरेर नीतिनिर्माताकहाँ पुर्याउने काम कर्मचारीको हो। 

लोकसेवा आयोगमा लामो समय बस्नुभयो, के प्रयास गर्नुभयो यसको सुदृढीकरणका लागि?
एउटा निश्चित र सु–व्यवस्थित प्रणालीमा चलेको एक मात्रै संस्था लोकसेवा आयोग नै होला यो मुलुकमा। म यो कुरा गर्वसाथ भन्छु। पुरातन खालको पदपूर्ति प्रणाली भयो, यो निष्पक्ष मात्रै भएर भएन भन्ने सुझाव पनि आएका छन्। मै अध्यक्ष भएर आएपछि विभिन्न विधि, पद्दति कार्यान्वयनमा ल्यायौँ। सहसचिवका लागि केस प्रेजेन्टेसन, उपसचिवका लागि इन बास्केट एक्सरसाइज जस्ता आधुनिक विधि लागू गरियो। त्यसले राम्रो नतिजा दिएको छ। परीक्षार्थीको कपी लोकसेवामा जँचाउने परिपाटी बसेको छ। 

सचिवको परीक्षा पनि लोकसेवाले नै गर्नुपर्छ भनेर सरकारलाई सुझाव दिँदै आउनुभएको छ। के कारण छ त्यसमा? 
सचिव पदको नियुक्ति गर्ने अहिलेको तरिका ठिक छैन। बेलायतमा सचिव हुनका लागि पहिले नै जाँच लिइन्छ। परीक्षामा सफल भएको सूचीबाट मात्रै सचिव हुन पाइन्छ। हाम्रै छिमेकी बंगलादेशमा सचिव हुन जाँच दिनुपर्ने व्यवस्था छ। सचिव हुन योग्य भएकाको सूची बनाएर जाँच लिइन्छ। नेपालमा पनि त्यसो किन नगर्ने? लोकसेवाले सचिवका लागि परीक्षा लिन पाउनुपर्छ, म अध्यक्ष हुँदा सरकारलाई यो सुझाव समेत दिएको थिएँ। सचिव हुनका लागि उसको नेतृत्व क्षमताको मूल्यांकन गर्न सकिन्छ। त्यसका लागि विभिन्न विधि छन्। तर हाम्रा नेता र ठूला कर्मचारी दुवैले त्यसो हुन दिँदैनन्। नेताले त्यसो हुन दिँदैनन् किनभने लोकसेवाले सचिवको लागि जाँच लिँदा उनीहरुको हात बाँधिने भयो। नेताले चाहेको मान्छे फेल हुन्छ, सचिव बन्नै पाउँदैनन्। अल्जाइमर भएको व्यक्ति समेत सचिव भएका छन्। अल्जाइमर भएको व्यक्तिले सचिव भएर के गर्ने? त्यसैले लोकसेवाले सचिव हुन योग्य हुनेको सूची तयार गरेर सरकारलाई दिन सक्छ। त्यसलाई निजामती सेवा ऐनमार्फत् सम्बोधन गर्नुपर्छ। 

लोकसेवामा राजनीतिक हस्तक्षेप तपाईं पदमा रहँदा कत्तिको भयो? 
सामान्य हस्तक्षेपको प्रयास भयो। तर नहुने रहेछ भनेपछि फेरि प्रयास गर्दैनन्। अर्को एउटा रमाइलो पक्ष के भने मलाई प्रधानमन्त्रीको तहबाट कहिल्यै पनि दबाब आएन लोकसेवामा रहँदा। अरु तलकाले थाहा नभएकाले टेलिफोन गर्थे। तर लोकसेवामा यस्तो गर्न खोज्नु भएन नि भनेपछि फेरि गर्दैनथे।